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巨额地方债务不能再让全民兜底  

2011-07-11 22:15:36|  分类: 经济剖析 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    地方债务问题目前正在持续发酵。银监会、央行、审计署先后公布了不同口径的地方债务总量,尽管统计结果存在差异,但债务总量之大无疑。这些巨量债务的违约风险、对银行体系的可能冲击,引起了国内外人士的担忧。

  这些地方债务从今年底将逐步进入还本高峰期,从目前情况看,部分违约难以避免,必须尽早为之找到合适的处置方案,以免到时候头痛医头、脚痛医脚。

  目前的建议方案以拷贝上一轮国有银行大规模坏账处理经验为主,此外,也有人建议实行央行代偿,有的则提出资产证券化方案。在笔者看来,上述方案均存在难以克服的缺陷。剥离、出售、外汇注资是上一轮银行坏账处理模式的三个基本环节。从事后看,这一轮银行体系的重整总体上比较成功,但代价极为巨大。说其成功,是因为它以较快的速度解决困扰银行的巨额坏账问题,为后续的改制上市赢得了时间,但这一处置方式付出的代价极为巨大,一是资产剥离和出售过程中,保全效果不理想,国资损失严重;二是以巨额外汇补充银行资本的做法,相当于以通货膨胀方式由全民为银行经营不良买单。

  央行代偿方案,是更为直接的坏账货币化,绝不能再尝试。资产证券化方案,看上去有所创新,但实质上无意义,因为证券化只能解决资产的流动性问题,并不能消除信用风险,银行将那些可能成为坏账的贷款打包出售,市场会直接给出大幅折价,因而这种财务技巧无助于银行避免损失。

  在设计应对新一轮潜在地方政府债务危机处置方案时,要考虑到国企改革和银行改革完成后经济环境乃至债务性质的变化,不能刻舟求剑,复制旧模式。处置方案一定要有前瞻性,要有利于严肃地方财政纪律,预防道德风险。

  十几年前,国企改革和银行改革未完成,银行和国企均不是自主经营自负盈亏的实体。上世纪90年代形成的银行坏账,一部分是通过行政手段向国企发放的“政治稳定贷款”,一部分是1998年东南亚金融危机后财政刺激计划的配套资金,例如配合西部开发而发放的基础设施贷款。当时,银行充当的是第二财政角色,采取全民为之兜底的方式(剥离等于全民买单,外汇注资等于以铸币税形式给银行输血)处置这些坏账,虽然留下诸多后遗症,但理论上并非完全没有依据,尽管腐败因素造成的坏账也同时被老百姓一起兜底承担了。

  这一次地方债务大跃进的情况与上一次有很大的不同,今天银行和国企均已改制完毕,虽然其独立性还不理想,但大致实现了自主经营、自负盈亏。此轮大放贷中,虽然地方政府可能施加了一定的行政影响,但更多的是银行在利润驱动和中央政府隐性担保诱惑下的自利行为。这种情况下形成的不良资产如果仍然要全民兜底,不仅理论上毫无根据,而且还会强化两个层面上的道德风险:

  一是形成地方倒逼中央,坏孩子受到奖赏的后果。这一次许多地方融资平台敢于不顾自身的资产负债状况和未来盈利前景,大手笔向银行借款,原因就在于他们认为日后出现偿付危机时中央政府不会撒手不管。正是这种“倒逼”机制,使得一些根本没有现金流的项目,或者预期利润极低的项目,也敢于向银行贷款。

  例如,媒体日前报道的云南公路开发公司,总资产1314亿元,负债1015亿元,成立五年来合计才实现8亿元利润,根据规划十二五末也仅能实现利润10亿元。类似的平台贷款如果出现问题由中央兜底,就等于是为地方政府不顾实际的大干快上式的政绩工程背书,形成“老实人吃亏”、“坏孩子受奖赏”的结果。

  二是鼓励银行进行冒险,打击那些认真进行风险评估的银行。银行放贷谋利并没有错,但是要进行科学的风险评估,如果中央为那些最终出了问题的鲁莽贷款承担损失,就会破坏银行改革成果,为下一轮更大坏账的形成埋下伏笔。

  因此,从巩固改革成果、严肃地方财政纪律、树立预算硬约束出发,地方财政的问题应该通过财政方式解决,再也不能走倒逼货币政策的老路了。未来解决银行金融风险,应该从流动性方面援助地方政府,而不应该以中央兜底的方式来救融资平台并间接救助银行。

  笔者建议,融资平台的问题原则上应由地方政府负全责,地方政府可以通过变卖资产、发行债券的方式来偿还一部分债务,剩余不能解决的部分,可以在中央预算中建立一个特别基金向其提供流动性援助,地方政府向这个基金窗口申请援助时,应该与往后年度的转移支付进行挂钩。

  从理论上看,允许地方政府发债,用发债所得偿还银行贷款,最为直接方便。但是,地方政府债市融资在操作上预料会困难重重,在平台资产负债状况已经恶化的情况下,平台无法成为发债主体,因而只能以政府为发债主体,但这又要求政府提供可信的全口径财政数据,而大多数地方政府都做不到这点。在那些允许地方债存在的国家,其资金多用于经常性开支,以税收偿债,因而账目简单明了。对中国来说,地方政府深度介入经济活动,但资本经营预算非常不完整,多数地方政府连静态的全口径财政状况都是一笔糊涂账,一旦土地泡沫破裂,更是无法编制出包括税收、土地出让金、资本经营收益在内的全面预算,缺乏发债所需的信息,资信评估就无法进行。

  在发债面临技术性障碍的情况下,不妨先利用中央财政透明度高、负债比率仍可控的优势,在中央预算中建立一个特别的基金间接解决问题。该基金可由财政拨付和发行特别国债筹集,地方政府遇到当地平台发生偿付困难时,可以向该基金窗口申请借款,如果风险是流动性风险的话,这笔钱日后归还,如果是实质性损失,地方政府的借款将在未来年度的转移支付中被抵扣。在地区公平前提下,还可视情况调整中央地方的分配,通过普遍上调转移支付数量,缓冲抵扣后地方财政受到的影响。

  建立这样一个窗口的好处在于它透明、规范,对融资平台、地方政府和银行都能形成硬约束,既避免倒逼货币政策、全民埋单的恶劣后果(历史上央行给地方的再贷款很多有去无回),又避免了地方政府和银行的机会主义行为。地方政府为偿还融资平台债务必须付出明确、可计算的成本,倒逼其紧缩开支,这利于其养成量力而行的习惯。而硬约束下,地方与银行谈判也会更加积极,部分违约或坏账不可避免。这样,银行既不会陷入危机,避免了对实体经济的重大冲击,避免了耗费社会资源去救助,又不会毫无损失,这对约束其鲁莽习气,引导其走上规范化经营的正途大有帮助。来源: 证券时报 

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